中宏網(wǎng)北京2月16日電（記者王鏡榕）習近平總書記2月14日在中央全面深化改革委員會第十二次會議上針對這次疫情暴露出來的短板和不足，提出了“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”的戰(zhàn)略部署。

　　當前，抗擊武漢新冠肺炎的疫戰(zhàn)還沒有結(jié)束，但我國基本公共服務(wù)基礎(chǔ)不實、供給不足的短板已現(xiàn)，特別是以災(zāi)防服務(wù)為重要內(nèi)容的基本公共服務(wù)存在較大短板。

　　日前，華南理工大學(xué)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)研究院研究員、廣東省第三產(chǎn)業(yè)研究會會長、國家發(fā)展和改革委員會服務(wù)業(yè)專家咨詢委員會委員李冠霖接受本網(wǎng)專訪。

　　將疫災(zāi)納入國家基本公共服務(wù)應(yīng)對范疇

　　中宏網(wǎng)記者：習近平總書記2月14日講話強調(diào)，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。您對將疫災(zāi)納入國家基本公共服務(wù)應(yīng)對范疇怎么解讀？

　　李冠霖：要回答此問題，必須全面認識疫災(zāi)、公共服務(wù)和基本公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延。

　　一是公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延。公共服務(wù)的概念源于公共經(jīng)濟學(xué)理論，公共經(jīng)濟學(xué)按照產(chǎn)品效用是否具有不可分割性、受益的非排它性、消費的非競爭性把社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，介于二者之間的產(chǎn)品稱為準公共產(chǎn)品。我國學(xué)者李江帆1990年在其專著《第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)》中提出的服務(wù)產(chǎn)品理論，證明了人類勞動不僅可以生產(chǎn)實物性的勞動成果（農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品），還可以生產(chǎn)非實物的勞動成果，稱之為服務(wù)產(chǎn)品（簡稱服務(wù)），服務(wù)產(chǎn)品與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品共同構(gòu)成社會總產(chǎn)品。這樣，公共產(chǎn)品自然就包括公共服務(wù)產(chǎn)品（簡稱公共服務(wù)）。從公共產(chǎn)品的外延看，農(nóng)業(yè)中的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，工業(yè)中的供水、供電，服務(wù)業(yè)中的國防、治安、科研、教育、文化、廣播、電視、醫(yī)療、體育等也都具有公共屬性。公共產(chǎn)品理論主要是解決產(chǎn)品生產(chǎn)的市場與政府的職責安排問題，盡管至今對公共產(chǎn)品的供給有政府單一供給和多元化供給的爭論，但不管怎樣，政府都是公共產(chǎn)品生產(chǎn)的主導(dǎo)者和主要的供給者。

　　二是基本公共服務(wù)的內(nèi)涵與外延。盡管對公共服務(wù)可以從不同的角度進行分類，在理解了公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，對基本公共服務(wù)內(nèi)涵的把握，關(guān)鍵在于“基本”。我認為，要正確把握基本公共服務(wù)的“基本”內(nèi)涵，必須得先從人權(quán)談起。1948年12月10日，在巴黎召開的大會上通過的《世界人權(quán)宣言》在歷史上第一次提出了普遍性的“人權(quán)”概念即“humanrights”，將人權(quán)的主體確認為無差別的人，也即人權(quán)是不分貧窮富貴、不分種族國籍的人的權(quán)利。1991年11月，中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的人權(quán)狀況》明確指出，人權(quán)首先是人民的生存權(quán)。因此，公共服務(wù)如果從人的需求角度看，可以分為三大類：第一類是生存性服務(wù)需求，第二類是尊嚴性服務(wù)需求，第三類是發(fā)展性服務(wù)需求。也就是說，人首先得活下來，然后才有尊重，然后才能談發(fā)展，最后才是自我實現(xiàn)。生存都保障不了，就根本談不上人的尊嚴和發(fā)展了。因此，凡是與生存（即生命）密切相關(guān)、緊密相連的服務(wù)才應(yīng)該界定為最基本的公共服務(wù)。當然，基本公共服務(wù)的外延可以隨著國家的保障能力而拓展，但不管怎樣，保障生存的公共服務(wù)是最基本的公共服務(wù)，然后才能根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展水平的提升、國家財力的提高向尊重性需求、發(fā)展性需求拓展。

　　從基本公共服務(wù)供給角度看，1993年6月25日在維也納世界人權(quán)會議通過的《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》指出，保護和促進人權(quán)是各國政府的首要責任。如果把“政府保護和促進人權(quán)的首要責任”與“人權(quán)首先是人民的生存權(quán)”相結(jié)合，我們就可以得出“生存保障服務(wù)”是政府提供基本公共服務(wù)的重要組成部分的結(jié)論。這與國家《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提出的“基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)”的內(nèi)涵是一致的。

　　與一般公共服務(wù)不同的是，基本公共服務(wù)體現(xiàn)的是社會公平，是國家的根本任務(wù)和政府的核心職責，具有自然壟斷性，政府是基本公共服務(wù)的唯一供給者。保護國民的人身安全既是國家的使命，也是國家賴以存在的基礎(chǔ)。因此，生存保障服務(wù)作為最基本的公共服務(wù)是國家基本公共服務(wù)的核心組成部分，不管經(jīng)濟怎么發(fā)展、財力怎么變化，生存保障服務(wù)作為基本公共服務(wù)的屬性都不會改變，否則就無國家可言了。

　　三是災(zāi)防是否屬于基本公共服務(wù)范疇。上述對基本公共服務(wù)內(nèi)涵和外延的把握，可以讓我們清楚地認識到，凡是應(yīng)對、處理和解決危害“人民生存權(quán)”的因素，皆是政府基本公共服務(wù)的范疇。災(zāi)害是危害“人民生存權(quán)”的重大因素，災(zāi)害有地質(zhì)災(zāi)害、天氣災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害、生化災(zāi)害和海洋災(zāi)害等。其中，疫災(zāi)就是生化災(zāi)害的一種形式。因此，應(yīng)對疫災(zāi)、處置疫災(zāi)就是政府基本公共服務(wù)的重要組成部分。災(zāi)害是破壞人類生存環(huán)境、危及人類生存的重大事件，具有突發(fā)性、全域性和社會性的特點。“危及人類生存”就是屬于人的基本需求要解決的問題，“突發(fā)性”就需要災(zāi)防和災(zāi)備。“全域性和社會性”的特點，意味著需要納入公共服務(wù)應(yīng)對的范疇。因此，災(zāi)防納入基本公共服務(wù)范疇不僅合理，而且是必須的。

　　正視疫情暴露我國基本公共服務(wù)的短板

　　中宏網(wǎng)記者：從本次新冠肺炎疫情治理進程看，您認為暴露了我國基本公共服務(wù)的哪些短板？

　　李冠霖：至今疫戰(zhàn)還沒有結(jié)束，但面對疫戰(zhàn)我國基本公共服務(wù)基礎(chǔ)不實、供給不足、協(xié)同不力的短板已現(xiàn)。

　　一是疫戰(zhàn)的協(xié)同性亟待提高。作為基本公共服務(wù)的災(zāi)防不僅具有自然壟斷的特征，還具有典型的系統(tǒng)集成特點。國防有軍委管著，火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害有應(yīng)急管理部負責，而疫災(zāi)由于具有專業(yè)性和傳染性特點，防控則由國家衛(wèi)健委負責。國家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)有“疾病預(yù)防控制局”，還直屬管理“中國疾病預(yù)防控制中心”。具體來看，疾控局和疾控中心的職能分工有交叉，疾控局具有“擬訂重大疾病防治規(guī)劃、國家免疫規(guī)劃、嚴重危害人民健康公共衛(wèi)生問題的干預(yù)措施并組織實施”的職能。疾控中心也有“研究制定重大公共衛(wèi)生問題的干預(yù)措施和國家免疫規(guī)劃并組織實施”的職能。兩個機構(gòu)都有“組織實施”的職能，職能交叉必然導(dǎo)致責任不清，加上地方層級報批問題，一個環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)不到位，就會延誤疫戰(zhàn)的組織實施。本次疫戰(zhàn)之初出現(xiàn)的前線醫(yī)院非疫病人、醫(yī)護人員均遭受感染的問題與處置措施不力，均與疫情管理交叉、處理審批層級過多的因素有關(guān)。

　　二是基本公共服務(wù)設(shè)施不健全。災(zāi)防公共性的救護場所、應(yīng)急避難場所明顯缺乏。例如，疫情來臨，竟然找不到隔離的場所，疫情嚴重時想到的是參照2003年建立小湯山醫(yī)院的辦法對患者進行隔離救治，于是緊急啟動雷神山、火神山醫(yī)院的建設(shè)，但也花了十天時間，十天對疫情發(fā)展來說是多么的漫長，如果立即征用一批離城區(qū)相對遠一點的酒店、療養(yǎng)院、養(yǎng)老院、學(xué)校、體育場館、會展場館，當下就可以緩解隔離用房的缺乏。還有，除了武漢當?shù)乜梢宰鳛楦綦x的公共場所不足外，在身處外地的湖北人的援助場所、救助場所顯然也沒有考慮和安排，身處外地的湖北人特別是武漢人成為今年最尷尬的群體，無形中難免造成某些地域歧視。

　　三是基本公共儲備結(jié)構(gòu)不合理。公共性災(zāi)備物資不足，盡管我國成立了國家糧食和物資儲備局，主要負責全國糧食流通和國家戰(zhàn)略和應(yīng)急儲備物資的收儲，但顯然公共性的防疫災(zāi)物資儲備不足，醫(yī)用口罩、醫(yī)用防護服、消毒用品、消毒工具缺乏，防疫用品立馬成為緊缺物資。由于儲備不足，引發(fā)政府的征用行為與市場暴利銷售行為并存，許多地方還發(fā)動海外關(guān)系進行掃貨。除了抗疫急需醫(yī)護用品外，醫(yī)護人員、患者的餐飲品、日用品基本重新調(diào)集，但這些都只是維持基本生活的配置，更不用說支撐醫(yī)護人員體力恢復(fù)和患者康復(fù)所需的營養(yǎng)品了。當然社會捐贈起了一定的緩和作用，袁隆平高科技股份有限公司捐贈給武漢市蔡甸區(qū)200噸絲苗米，還有許多捐贈蔬菜等物資的企業(yè)，還有企業(yè)和個人的捐款，但如果抗疫物資和資金需要由社會來捐助的話，意味著國家基本公共服務(wù)職能待強化。

　　四是基本公共服務(wù)隊伍不健全。現(xiàn)代戰(zhàn)爭既不是單兵作戰(zhàn)，也不能是單一軍種作戰(zhàn)，是一個多軍種的協(xié)同作戰(zhàn)。面對軍事戰(zhàn)爭，國家除了正規(guī)軍外，還有預(yù)備役隊伍、民兵的支持與協(xié)助。此次疫戰(zhàn)，由于疫災(zāi)與抗震、搶險救災(zāi)不同的是具有傳染性，投入一線戰(zhàn)斗的力量是專業(yè)醫(yī)護人員，主要來自公立醫(yī)院，全國抽調(diào)醫(yī)護人員進行作戰(zhàn)。后勤補給方面民營企業(yè)、市民參與的少。但作為一場大規(guī)模的疫戰(zhàn)，不僅需要專業(yè)的醫(yī)護人員沖鋒陷陣，也需要后面的物質(zhì)運送的保障人員的馳援，更需要國民安防人員的支撐。如何解決“呆在家里不添亂”與如何組織支援前線的物資供應(yīng)、配餐服務(wù)、物流服務(wù)、垃圾轉(zhuǎn)運等后援輔助服務(wù)隊伍，仍需健全相關(guān)制度安排，避免出現(xiàn)政府用人捉襟見肘，市民、義工、志愿者又參與不了干著急的“兩張皮”現(xiàn)象，整個疫戰(zhàn)只好強調(diào)發(fā)揮黨員的先鋒模范帶頭作用來作戰(zhàn)了。

　　五是公用民用的轉(zhuǎn)換能力不足。如何處置疫情是地方政府最棘手的問題。首先是醫(yī)學(xué)隔離，但隔離需要空間，需要地方，還需要物資支持。但一時間如何能獲取這些資源。一些人認為，由于改革把許多原本由國家控制的資源放任由市場去發(fā)展了，因此政府可控資源不多，難以應(yīng)對疫情的發(fā)展。從目前的經(jīng)濟學(xué)理論來看，政府與市場依然是“理難清、剪不斷”的關(guān)系，但有一點是可以明確的，公用資源與民用資源是可以轉(zhuǎn)換的，這種轉(zhuǎn)換的背景就是國家出現(xiàn)緊急狀況，轉(zhuǎn)換的形式就是征用，政府為了公共利益，可以有償或無償征用民營資源。顯然，這次疫戰(zhàn)在征用方面政府還是有許多不足，例如，武漢火神山與雷神山醫(yī)院分別于1月23日和25日開始建設(shè)。2月2日，火神山醫(yī)院正式交付并于4日接受了首批患者。次日，雷神山醫(yī)院也正式達到交付條件。新建兩間醫(yī)院前后花了十天時間。如果馬上征用民營或國有的大型會展場館、體育場館、民營酒店來改造，時間會快得多。例如，2月3日晚上征用武漢會展中心、洪山體育館、武漢客廳建設(shè)的三個方艙醫(yī)院，5日晚上即投入使用。也就是說，如果從1月23日就開始征用大型的隔離場所，為疫控爭取的時間會快得多，挽救的病人也會多得多。

　　做好基本公共服務(wù)的強基補短

　　中宏網(wǎng)記者：從本次疫戰(zhàn)經(jīng)驗教訓(xùn)看，未來應(yīng)該如何做好基本公共服務(wù)的強基補短？

　　李冠霖：國家發(fā)展，人民幸福，社會進步，不僅需要科技創(chuàng)新往前沖，還得靠建立強有力的基本公共服務(wù)保障體系為老百姓兜底，否則老百姓的幸福獲得感會因災(zāi)而頃刻崩塌。

　　對于本次疫戰(zhàn)，值得欣慰的是，我們有中國共產(chǎn)黨強有力的領(lǐng)導(dǎo)，有鐘南山、李蘭娟、張文宏等為代表的高水平的傳染病專家和研究團隊，有一批職業(yè)素養(yǎng)高、愛崗敬業(yè)、甘于奉獻的醫(yī)護人員，有全國各地的馳援，有國家作堅強的后盾，這些都是我們戰(zhàn)勝疫災(zāi)的基礎(chǔ)性優(yōu)勢和強有力的保障。但短板也是明顯的，針對這次疫戰(zhàn)暴露出來的短板和不足，習近平總書記高屋建瓴地提出要“完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”的戰(zhàn)略部署，對做好我國災(zāi)防基本公共服務(wù)的強基補短具有非常強的針對性和指導(dǎo)意義。我認為，未來要從五個方面完善災(zāi)防基本公共服務(wù)體系。

　　一是建立災(zāi)防統(tǒng)一管理體系。按照基本公共服務(wù)的自然壟斷性，應(yīng)對災(zāi)情國家必須建立統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一處置的管理體系。鑒于目前疫防管理體制存在的缺陷，黨中央馬上成立“中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，體現(xiàn)了國家對災(zāi)防的統(tǒng)一管理。但應(yīng)該指出的是，如果國家疾控中心沒有行政職能，該機構(gòu)就沒有“疾控”的行政管理作用，那么就強化其研究職能，讓其做好疾病預(yù)防研究咨詢工作，甚至改稱“國家疾控研究中心”，把疾控行政職能全部收歸國家衛(wèi)健委的疾控局并升格為單一的行政管理機構(gòu)，同時實施國家疾控與地方疾控行政管理部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)，建立疫情垂直直報、橫向抄報制度，形成疫情國家快速反應(yīng)機制。

　　二是健全國家災(zāi)防救護體系。由于災(zāi)防是最為基本的公共服務(wù)，因此要高度認識災(zāi)防服務(wù)的重要性，健全國家災(zāi)防救護體系是國家健全基本公共服務(wù)體系的當務(wù)之急。值得引起注意的是，《“十三五”國家基本公共服務(wù)清單》包括公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務(wù)等八個領(lǐng)域的81個項目，雖然有疫防服務(wù)，但卻沒有更廣泛的災(zāi)防服務(wù)。因此，基本公共服務(wù)的范疇要“下沉”，要更加接地氣，不能做表面文章，更不能“做秀”。至于是不是做秀，我們只要把握基本公共服務(wù)供給的原則即可：基本公共服務(wù)的宗旨就是“雪中送炭”而不是“錦上添花”。由此，國家災(zāi)防救護體系必須作為最基本的公共服務(wù)體系加以建設(shè)和完善。在疫災(zāi)救護方面，國務(wù)院新聞辦公室2016年發(fā)布的《國家人權(quán)行動計劃（2016－2020年）》就明確提出“強化突發(fā)公共事件衛(wèi)生應(yīng)急和突發(fā)急性傳染病防治能力建設(shè)”，實際上已經(jīng)把疫災(zāi)防控列入了生存權(quán)的應(yīng)對范疇。為此，針對疫災(zāi)的特殊性，要健全以醫(yī)學(xué)隔離觀察、治療、醫(yī)學(xué)科研、醫(yī)療康復(fù)、醫(yī)療垃圾處理、殯葬服務(wù)等功能為一體的醫(yī)療救護體系，平時就要做好疫災(zāi)隔離場所征用登記、疫災(zāi)醫(yī)護預(yù)備隊伍組建工作。

　　三是完善災(zāi)防后援保障體系。后援保障不僅要保障一線的醫(yī)護人員和病患者的救護需求，同時還得考慮非醫(yī)護人員、非病患者的生活需要。對于疫戰(zhàn)前線的醫(yī)護人員、病患人員、救助人員在強化醫(yī)療物資生產(chǎn)、配給的基礎(chǔ)上，還要強化餐飲、日用品的供給。對于非疫病患者，要健全以基本食品、基本生活用品供應(yīng)為主要內(nèi)容的基本生活服務(wù)供給體系。我國實行計劃經(jīng)濟時期，所有物資產(chǎn)品由國家計劃委員會作出安排，然后通過物資系統(tǒng)、商業(yè)系統(tǒng)、供銷系統(tǒng)就可以調(diào)度相關(guān)的后援保障物資產(chǎn)品。改革開放以來，國家對商品銷售渠道的控制力下降，盡管成立了國家糧食和物資儲備局、應(yīng)急管理部，但面對大規(guī)模的疫戰(zhàn)，后援保障還是難以應(yīng)付的。實際上，所有的行業(yè)均有公共服務(wù)職能，我們不能因為改革開放，強調(diào)“市場在資源配置中起決定性作用”就弱化了政府的公共服務(wù)職能建設(shè)，因此，未來要在強化國家戰(zhàn)略儲備的基礎(chǔ)上，還要在商品銷售、物流配送、民生服務(wù)方面強化國家公共服務(wù)職能的建設(shè)。

　　四是完善民用資源征用體系。對于一場大規(guī)模的疫戰(zhàn)，需要大量的人力、物力、財力的支撐。我國實施計劃經(jīng)濟時期，全國的物資統(tǒng)一安排、統(tǒng)一調(diào)撥，整個國家的物資產(chǎn)品、人力資源均是可以統(tǒng)一調(diào)配的。改革開放以來，民營經(jīng)濟由小到大，日漸成為我國經(jīng)濟發(fā)展、社會就業(yè)的重要力量。但涉及到產(chǎn)權(quán)問題，能否調(diào)度民營經(jīng)濟資源應(yīng)對災(zāi)防也引發(fā)了到底是應(yīng)該“國進民退”還是“民進國退”的爭論，其中，“國進民退”的一個重要理由就是國家可以調(diào)撥資源應(yīng)對重大問題的處理。實際上，國家在應(yīng)對重大災(zāi)害時即使是純市場經(jīng)濟也還有一種征用方式可以調(diào)撥民用資源，根本不需要對國有、民營的體制機制進行爭論。目前《中華人民共和國傳染病防治法》也有征用條款，該法的第四十五條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務(wù)院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備。”如果本次疫情暴發(fā)之初就征用民營醫(yī)療機構(gòu)、會展場館、體育場館、養(yǎng)老院、療養(yǎng)院、酒店、校舍等資源，就可以比新建隔離場所要快捷得多。關(guān)于“征用”出現(xiàn)最多的還是在國防軍事領(lǐng)域，但面對所有的公共災(zāi)害，未來應(yīng)該出臺統(tǒng)一的國家災(zāi)防征用法，使得國家遭遇災(zāi)害時可以更快速、更靈活地調(diào)配救災(zāi)資源。

　　五是建立災(zāi)后復(fù)元救助體系。疫災(zāi)之后整個社會元氣大傷，患者需要復(fù)元，家庭需要安撫，企業(yè)需要重振。整個社會的療傷，以及災(zāi)后的重建，政府的基本公共服務(wù)必須跟上，不能缺位。一方面，要建立災(zāi)后經(jīng)濟振興救助體系。對于經(jīng)濟復(fù)元，政府既要保企業(yè)、保就業(yè)、保生活，還要引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)型、就業(yè)轉(zhuǎn)向，因此，基本公共服務(wù)的供給原則要強化“放水養(yǎng)魚”，做到“惠企全覆蓋”。另一方面，要建立災(zāi)害心理安撫救助體系。對于救治后的病患人員，在身體康復(fù)的基礎(chǔ)上，還要安排對家庭傷害的心理救治以及輔助解決身體傷殘導(dǎo)致的再就業(yè)障礙。

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